«Раздельный сбор можно мотивировать только ростом расходов на обработку (сортировку) несортированных отходов»

Виталий Бадмаев

До 2019 года субъекты Федерации будут внедрять новую систему обращения с отходами. Преобразования будут осуществляться согласно этапам, зафиксированным в принятых изменениях в профильном законодательстве. Кроме того, поправки будут вноситься прямо по ходу «мусорной реформы», в начале которой мало кто говорил, например, о необходимости раздельного сбора отходов. А сегодня – это одна из самых актуальных тем, разобраться в которой нам помогает член Совета НП «Национальное бюро по переработке отходов» Виталий Бадмаев.

- На последнем профильном совещании в ФАС РФ обсуждали, как ввести сортировку мусора,  не повышая тарифы, и как вообще заинтересовать граждан в раздельном сборе отходов. Некоторые предлагают решить эту проблему, включив стимулы для граждан в платежки. Вы выдвинули предложение от Нацбюро по переработке отходов, которое звучит не так упрощенно...

- Для начала следует сказать, что просто включив какую-то денежную мотивацию в платежку, эту проблему, к сожалению, не решить. Необходимо выстроить целую систему, чтобы мы в конечном итоге пришли к раздельному сбору мусора, который является наиболее эффективным способом обращения с отходами. Именно раздельный сбор позволяет существенным образом – в разы, сразу и очевидно - снизить экологическую нагрузку на окружающую среду. Прежде всего, хочу напомнить, что работа над этими поправками в законодательство, всей этой системы в целом началась давно, но особо активизировалась  в конце 2014 года по поручению высшего руководства РФ. До этого теме обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, никто не уделял особого внимания. Большинству граждан она вообще была не видна за организационными рамками, в которых работали специализированные предприятия по вывозу и утилизации отходов. В финансовом плане этот платеж также не был виден, поскольку был «зарыт» в платежке в графе «услуги по содержанию и ремонту дома».  И сама стоимость этой услуги была низкой, потому что эксплуатировались давно созданные свалки, которые требовали для своего существования относительно небольших операционных и эксплуатационных расходов. Поэтому затраты были минимальными по отношению к современным реалиям. Сейчас же требуется создать новую инфраструктуру, вложить в это огромные деньги. При этом, возврат этих капитальных вложений будет составлять большую долю в конечном тарифе для потребителя.

-Чего же не хватает существующей системе обращения с отходами?

На сегодняшний день отсутствует четкая структура договорных отношений в сфере обращения с отходами. Ее создание требует ряда управленческих, финансовых и юридических решений.  Изначально образование отходов осуществлялось со стороны граждан и юридических лиц, так называемых «потребителей» услуги. При этом, граждане вообще не знали, каким образом происходит обращение с отходами, поскольку традиционно имели отношение к этому процессу лишь через управляющие организации. А управляющие организации в отсутствие четкого регулирования, действовали по принципу наименьших управленческих, экономических, финансовых затрат, то есть заключали договор с ближайшим контрагентом – предприятием, занимающимся вывозом отходов. И поэтому раньше в обиходе не упоминалось «место вывоза», речь шла только о «сборе/вывозе» отходов. Но куда? Это не бралось во внимание, хотя это самое важное. Такое бытовое понимание формировало в дальнейшем всю цепочку, в том числе и профессионального обращения с отходами.

- И теперь для многих стали сюрпризом все эти полигоны и т.п.?

- Да. И реально на практике так и происходило – самая важное звено в технологической цепочке обращения с отходами, которая начинается сразу после сбора-вывоза, оказалась вне правового поля регулирования, вне нашего понимания и нашей ответственности. Не только юридической, как сейчас будет, но и моральной. Соответственно именно это и представляло собой проблему. По  сути, структура договорных отношений была такой: потребитель услуги («образователь отходов»)  -  вывозящая компания. Оплату за ввозимый мусор получала в полном объеме эта мусоровывозящая компания. Соответственно когда она аккумулирует все 100% средств рынка, то дальше этот экономический стимул начинает на нее воздействовать. И уже у управляющей компании, получившей сразу все деньги одновременно, появляется экономическая задача -потратить как можно меньше на все остальные процедуры, которые идут после этого этапа: обработка, обезвреживание, утилизация, захоронение (экологически эффективное). Таким вот образом мы тогда жили и сегодня пока еще продолжаем жить, но уже юридически полностью перейдем на новую систему с января 2019 года.

- Еще больше года – почему так долго? Что мешало внедрить эффективную переработку отходов раньше?

- Мы понимаем, что ничего хорошего тогда быть и не могло. На тот период, когда управляющая компания уже собрала все деньги, вывозящая компания дальше пытается избавиться от собранных отходов по минимальной стоимости. Соответственно самая минимальная экономическая стоимость для них и самая большая плата для окружающей среды - это вывоз отходов в несанкционированные места. Для недобросовестной мусоровывозящей компании – это прямая экономия – вываливая отходы, как говорится «в рощу», она не платит за доставку мусора до легального полигона и за его размещение там. Таким образом, мы можем придти к очень простому выводу: ранее действовавшая система, по сути, не только не мотивировала участников рынка к добросовестному правомерному поведению, обеспечению полноценного прохождения отходов легальным путем по всей цепочке обращения с ТКО, а напротив она непосредственно, самым мощным способом – экономически – мотивировала ключевого участника рынка – мусоровывозящую компанию, нарушить закон, не довезя мусор до мест санкционированного размещения. Естественно, в такой системе страдали даже, казалось бы, неотъемлемые участники этой цепи – санкционированные обустроенные по всем стандартам места размещения ТКО (полигоны), потому что попросту к ним мусор мог не доехать и они могли недополучить свой тариф. Теперь представим, что мы попытаемся в ранее существовавшую систему встроить какой-либо объект или этап, который направлен на снижение негативного воздействия отходов. Например, сортировку, первичную обработку, которая стоит определенных денег, но и способствует существенному снижению экологической опасности отхода и его уменьшению в объемах. Мы увидим, что реализовать это, просто взяв и добавив его в цепочку, было бы невозможно. Именно поэтому те объекты по обработке, сортировке, переработке и утилизации, которые создавались до того момента, когда была обеспечена четкая структура договорных отношений, четкие юридически прописанные потоки отходов с жестко определенными количеством поступающих отходов, создать было нереально.

- Но попытки все-таки были?

- Примеров тому было достаточно много. Так, Новосибирск построил завод, в Москве какое-то время простаивали заводы именно по этой причине. Так, мусоровывозящие компании не были мотивированы довести отход до такого объекта, улучшающего экологическую обстановку путем сортировки, более того, отходы банально даже не доезжали до полигонов. Вот почему нельзя было наладить сортировку мусора ранее. 

Не было никаких организационных и управленческих решений, и, самое важное, не было регуляторной среды. Сфера оставалась нерегламентированной, то есть, во многом существовала правовая «пробельность», несмотря на то, что существовала норма прямая норма пункта 16 статьи 2 210-ФЗ «О регулировании тарифов организации коммунального комплекса» от 2004 года, в которой устанавливалось: потребители услуг организации коммунального комплекса, в том числе по обращению с ТКО, обязаны заключать прямые договоры на обращение с отходами непосредственно с этими организациями коммунального комплекса. То есть «образователи» отходов («собственники» отходов) должны были заключать прямой договор на обращение с отходами – это была правильная система, при которой каждый полигон или предприятие по переработке или утилизации по закону должны были напрямую заключать договор с собственниками отходов. Теперь представьте: ситуация на практике сложилась ровно наоборот, потребитель в нарушение этой нормы заключал прямые договоры с мусоровывозящей компанией, а не с предприятием по переработке или захоронению отходов. Естественно, вся логика и внутренняя мотивация, которую законодатель видел и заложил в упомянутый закон, были нарушены. Поэтому, присоединяясь к официальной позиции Росприроднадзора, я считаю, так в практику вошло неправомерное поведение.

-И реформа отрасли будет учитывать эти ошибки?

- В этой части вся реформа отрасли, которая стартовала принятием 458-ФЗ, направлена именно на это. Новый блок законодательства, естественно, содержит более детальное регулирование, чем одна единственная норма. Новое регулирование направлено на этот вопрос. Сегодня его можно обозначить двумя моментами: первое – это четкая фиксация образования и схемы потока отходов, их движения от образователя, подчеркиваю, до промышленного объекта по обращению с ТКО. Здесь уже мусоровывозящая компания (оператор по сбору и транспортированию отходов, в том числе твердых коммунальных) оказывает вспомогательную функцию по перемещению ТКО, как это и должно быть. То есть, прямой договор должен существовать между образователем отходов и соответствующим оператором, осуществляющим деятельность по их обработке, обезвреживанию, утилизации и размещению. Как это звучит в соответствии с законодательством. И, второе, ключевым инструментом, который обеспечивает это – является территориальная схема как нормативно-правовой акт, в котором должно быть указано, что конкретное количество отходов из конкретной точки должно быть доставлено для целей проведения процедур по обращению с этими отходами в конкретную точку нахождения конкретного объекта (оператора, производства, предприятия) по обращению с ТКО.

- Как территориальная схема связана с раздельным сбором?

- В этой системе мы видим четкую возможность гарантированного потока отходов, а это значит и гарантированной загрузки мощностей и прогнозируемой гарантированной финансово-хозяйственной деятельности для предприятий  по обработке отходов. Понятно, что  не только по обработке отходов, но и дальнейшей переработке, обезвреживанию, утилизации и захоронению. Вот эта новая система – естественно, мы ее полностью поддерживаем – по сути, единственно верная для обеспечения последующего перехода и к раздельному сбору.

- Нужно ли в договорах  жестко обозначить, что будет именно раздельный сбор?

- Давайте задумаемся, ведь система раздельного сбора предполагает перевод организационной и технической нагрузки реализации такой системы на самого непрофессионального участника  этих отношений – «образователя» отходов, население. Не думаю, что на начальном этапе внедрения новой системы обращения с ТКО это было бы продуктивной идеей.

В этом смысле, применительно к промышленной сортировке отходов, на мой взгляд, это конкурирующие системы, где последняя более разумно распределяет бремя управления такой системой – сфера ответственности Регионального оператора и профессиональных участников рынка промышленной обработки ТКО. Но, безусловно, обе системы нужны, так как способствует снижению негативного воздействия на окружающую среду. Значительная часть отходов, которые отвозятся на полигон, содержит полезные компоненты. Весь вопрос в технологии их изъятия и в том, как можно превратить большую долю отходов во вторичный ресурс. Будет ли внедрение именно раздельного сбора эффективнее с точки зрения увеличения количества возвращаемых в хозяйственный оборот полезных фракций ТКО – это следующий вопрос, требующий исследования.  Кроме того, повторюсь, на мой взгляд, среднестатистического «образователя» ТКО нужно очень серьезно мотивировать для реализации системы раздельного сбора.

- А достаточно ли для этого ввести некую финансовую мотивацию?

- Считаю, что именно «некой» финансовой мотивации будет недостаточно. Необходима именно существенная экономическая мотивация, которая едва ли достижима в силу объективных причин, а прежде всего, невысокой рыночной стоимости вторичных компонентов на сегодняшний день. Может получиться так, что строка в платежке появится, но она будет ничтожно мала и не сможет побудить к обеспечению качественного раздельного сбора и накопления отходов на практике. Далее, как конкретно довести деньги до каждого конкретного гражданина, образователя отходов, будут ли эти деньги реально получены населением? Обратите внимание, обычно, когда говорят о платежках за ЖКУ, то речь идет о том, что население что-то должно заплатить, мы же ведем речь о том, чтобы что-то дать гражданам за введение системы раздельного сбора. Думаю, это чревато путаницей с самого начала. Наконец, все-таки сам по себе факт наличия этой строки в платежке, и тот факт, что население начнет сортировать – это две разные проблемы. И та, и другая проблемы требуют четкого управленческого алгоритма. Поэтому я не берусь сразу сказать, что будет при попадании строки «дополнительный доход от раздельного сбора» или если это просто будет уменьшение статьи «Обращение с отходами». Например, теоретически должно было быть 150 рублей на человека, а станет – 120 рублей, но если он не видел реально раньше эти 150, то и 120 для него будут лишь цифрой.

- Как тогда внедрить раздельный сбор?

- Теоретически, если бы каждый гражданин как «образователь отходов» понимал значимость сортировки отходов и выделения из них полезного компонента, то даже на этапе накопления у нас уже был бы супер-результат: отходов, в принципе, стало бы меньше. Потому что каждый образователь отходов на стартовом этапе понимал бы: «Эта бумажная коробочка или алюминиевая банка – это не мусор, а полезный компонент, и я его не выбрасываю в общее мусорное ведро, а временно его депонирую в отдельном контейнере для его дальнейшего использования». С юридической точки зрения он остается  собственником этого «не отхода», а полезного компонента,  он с ним может сделать все, что угодно. Это и есть прямая экономическая мотивация. Когда до нас дойдет, что в каждом нашем мусорном баке существенная часть не является мусором, как таковым, и можно это не выбрасывать, а временно где-то у себя размещать в доме или на придомовой территории, тогда, в принципе, будет все понятно. Другое дело, что в масштабах  отдельного домохозяйства объем собираемых полезных компонентов  ничтожно мал. В этой связи никакой экономики и привлекательности для потребителя это не представляет. Даже если эта работа будет проводиться региональным оператором, то все равно в пересчете на домохозяйство будет получаться тот же самый «неинтересный» экономический эффект.

-Почему же тогда раздельный сбор считается экономически выгодным?

- А тут получается вот какая ситуация. Вроде как в масштабах отдельного домохозяйства это экономически не привлекательно. Для регионального же оператора, который аккумулирует весь этот большой поток сотен тысяч домохозяйств – это уже становится интереснее. Потому что он выступил «узким горлышком» и получил всю эту экономию с каждого хозяйства. Но мы же говорим о неких возможных мерах стимулирования. Давайте представим теперь, что если региональный оператор захочет поделиться этим для него относительно высоким доходом, то получается, он делиться с каждым отдельно взятым хозяйством вновь «распыляя» весь экономический эффект. И он точно не поделится, прибавив к этому что-то сверх того, что есть, кроме как, если государство от себя не добавит. Как минимум в качестве администратора этой коллективной экономии он захочет и себе «комиссионные» оставить. Соответственно, как ни странно, мы приходим к тому, что отдельно взятые домохозяйства еще меньше получат денег, чем если бы они сами распоряжались полезным компонентом, не приводя к его попаданию в мусорную корзину. Хотел бы обратить на это внимание. Поэтому фактор «экономики» процесса раздельного сбора и извлечения полезных компонентов на этапе сбора и накопления не должен выступать каким-то мотивирующим фактором. В этой связи можно подвергнуть сомнению позиции о том, что необходимо что-то сделать в платежке. Но есть и определенная доля того, с чем можно согласиться.

-А именно?

- Если в рамках конкретной региональной системы, конкретной зоны деятельности регионального оператора будет реализована схема, при которой невозможно или очень сложно обеспечить раздельный сбор, следовательно, нужно будет применить другие меры. Тут уже должно выступить искусственное разделение. Т.е., если это не получилось сделать в естественной среде на этапе накопления, то это нужно сделать на этапе обработки и извлечь эти полезные компоненты. Это повлечет дополнительные расходы на всю систему. Мы пришли к выводу, что сортировка – это затратное мероприятие, которое необходимо, потому что оно позволяет путем  дополнительных усилий, организационных и финансовых, извлечь то, что не было отсечено от общего потока отходов на этапе, когда должен был быть раздельный сбор. Соответственно на это необходимо было бы потратить деньги, потому что отходы смешались в технологическом процессе так, что их уже без дополнительных затрат (на создание мусоросортировочных заводов, станций, конвейеров, сепараторов и т.д.) не извлечь. Естественно, если «образователь» отказался это сделать на этапе сбора, что потребовало бы минимальных затрат, то в общественных и государственных интересах, интересах снижения  экологически негативного воздействия на окружающую среду общество должно на этапе обработки обеспечить компенсацию  за «недоработку» этапа образования. И тот же самый «образователь» должен будет за это доплатить.  И у нас в рамках этого шага появляется некая мотивация. Потребитель может сказать: «Получается, у меня есть выбор. Я могу, оказывается, изначально сам раздельно собирать отходы, и тогда можно не платить за обработку».

Но дело в том, что каждый этап обращения с отходами: сбор, транспортирование, обработка, обезвреживание, утилизация и захоронение – стоит денег (за исключением утилизации, как принято). Более того, каждый из этих этапов подпадает под регулируемую деятельность. Каждому региональному оператору по соответствующей деятельности устанавливается государственно регулируемый тариф. Т.е. обязательный тариф устанавливается на обработку, обезвреживание и захоронение. Иными словами, для нас очень важно, что на обработку устанавливаются тарифы, и обработка должна обязательно входить в структуру расходов регионального оператора.

-Но при этом она не включена в платежку…

- Юридически это выглядит таким образом: поскольку новая система обращения с отходами вводится с момента выбора и начала исполнения обязанностей регионального оператора, то конечная цена для потребителя – это тариф регоператора на оказание единой услуги по обращению с отходами. Тариф является государственно регулируемым. При этом, на сегодняшний день в Федеральном законе №89-ФЗ с учетом внесенных поправок существуют нормы о том, что тариф на обработку (ее стоимость) не может быть учтен для целей формирования тарифа регионального оператора. Таким образом, законодатель хотел снизить финансовую, экономическую, социальную нагрузку  на население, и вроде как избавить его от части расходов, которые вся система  должна понести для целей налаживания экологически эффективного обращения с отходами путем обработки. Планировалось, что обработка будет финансироваться из других источников. Но с точки зрения проблемы раздельного сбора, если потребитель не платит за обработку, т.е. за «восстановление» нарушенной технологической цепочки, которую осуществляет региональный оператор,  как бы исправляя «задним числом» экологическую ошибку, то у него нет никакой мотивации налаживать у себя раздельный сбор.

- Экспертное сообщество говорит о том, что в законодательство будут внесены изменения, и региональному оператору разрешат включать  в тариф затраты на обработку. Как это отразиться на населении?

- На мой взгляд, это абсолютно правильная инициатива, так как изначально это должно было быть. Это позволяет сформировать очень четкую систему экономической мотивации для того, чтобы инициировать и наращивать работу регионов с раздельным сбором. Потому что тогда население напрямую увидит экономическую зависимость между тем, когда обеспечивается раздельный сбор и отсутствует необходимость в формировании дорогостоящей системы обработки отходов.  Тут экономическая мотивация будет сводиться не столько к тому, «сколько я получу от того, что сохраню полезный компонент» (это относительно небольшая стоимость), а столько к тому, «сколько мне теперь не придется заплатить за дорогостоящую  процедуру обработки отходов». Это было бы самым правильным и естественным переходом всей системы от смешанного сбора и накопления, экологически неэффективного, и позволит потребителю придти к очень простой мысли: с точки зрения системы для безответственного гражданина, которого не заботит экология и что происходит с его мусором, на него будет действовать экономическая составляющая. Он тогда должен будет платить за создание со стороны государства, региона и конкретного регионального оператора искусственной системы разделения потоков отходов на мусор как таковой и полезные компоненты. В том смысле, что показать эту составляющую в платежке для граждан и показать экономию, которую может получить домохозяйство от того, что в муниципальном образовании, в зоне деятельности регоператора будет налажена система раздельного сбора, – все это способно оказать существенный экономический эффект.

- Поможет ли это в конечном счете изменить отношение граждан к проблеме утилизации мусора?

- На мой взгляд, этапы выстраивания этой системы и полноценного осмысления экологической и экономической эффективности раздельного сбора должны пройти естественным путем. Я не рассчитываю на то, что каждого гражданина, выстроив эту теоретическую конструкцию, удастся убедить в том, что надо раздельно собирать и накапливать отходы, чтобы потом не платить за обработку. Это нереально. Должны пройти соответствующие этапы, когда государство на определенный среднесрочный период создаст соответствующие мощности, в том числе с привлечением инвесторов, и когда будут созданы объекты сортировки и предприятия по обработке отходов. Деятельность эта достаточно дорогостоящая, поэтому  это отразится на плате граждан за обращение с отходами. И такой негативный, на первый взгляд, момент, как повышение стоимости, в конечном итоге должен позитивно сказаться. Ни в одном обществе в мире ничего более эффективного, чем прямое экономическое стимулирование никогда не было. Поэтому когда население на своем собственном опыте убедится, что жить в системе экологической безответственности со смешанным сбором и накоплением отходов не просто неприятно и нечестно, но и экономически  не выгодно, тогда можно говорить о том, что общество системно осмыслит и возьмет вектор на выстраивание системы раздельного сбора.

- Перспективы оптимистичные, а что конкретно можно сделать на данном этапе?

- Мы выдвигали предложение о мотивации тех потребителей, которые перешли на раздельную систему сбора по факту – оплачивать стоимость конкретного контейнера, не содержащего отходы, а содержащего полезные компоненты. При этом, в качестве типового примера можно рассмотреть ситуацию отношений будущего регионального оператора и собственников-нанимателей помещений многоквартирного дома. Как правило, в качестве представителей собственников помещений многоквартирного дома в отношениях с региональным оператором выступает управляющая организация. Единоначалие, как и во всех иных отношениях в сфере коммунального ресурсоснабжения, будет соблюдаться. Соответственно, управляющая компания будет иметь возможность контролировать процесс раздельного сбора и сможет централизовано обеспечить накопление объемов полезных компонентов отдельно (алюминиевых банок, пластиковых изделий) и их отдельного депонирования в отдельных корзинах и контейнерах для целей последующего с ними обращения. Эти объемы по отдельному договору с региональным оператором смогут быть переданы – проданы, а регоператор, в свою очередь, заплатит деньги за это, и управляющая компания может также пересчитать на каждого потребителя ровно также, как это делается с другими коммунальными услугами. И по итогам месяца, года каждый собственник сможет эту экономию в отчете управляющей компании увидеть. Тем самым все будут мотивированы такими конкретными мероприятиями - в каждом отдельно взятом многоквартирном доме налаживать раздельный сбор без ущерба для функционирования всей новой системы обращения с отходами. Для упрощения ситуации это могут быть не денежные расчеты: каждый принятый контейнер полезных компонентов может засчитываться в счет уменьшения стоимости итогового счета многоквартирного дома по обращению с отходами. Итоговый счет для этого дома будет естественно отличаться в сторону снижения платы проживающих в нем граждан по отношению к счету того дома, где собственники безразлично относятся к такой важной экологической задаче.